האיחוד האירופי מתמודד עם מתח בסיסי בלב מדיניותו האיראנית: הטלת הסנקציות הקשות ביותר בתולדות הגוש נגד טהראן, תוך התלות בזרימת אנרגיה יציבה מהאזור שבו הסנקציות הללו מלבות סכסוך. דילמת הסנקציות-אנרגיה הזו אילצה את בריסל לפעולת איזון עדינה הבוחנת את גבולות הלוחמה כלכלית ללא הרס עצמי כלכלי.
ארכיטקטורת הסנקציות
הסנקציות של האיחוד האירופי על איראן הורכבו בשכבות במשך יותר מעשור, כאשר כל הסלמה מוסיפה הגבלות חדשות. המסגרת הנוכחית מייצגת את משטר הסנקציות הכלכליות האירופיות המקיף ביותר מחוץ לאלו המכוונות לרוסיה:
- אמברגו נפט - איסור מוחלט על ייבוא, רכישה או הובלה של נפט גולמי ומוצרי נפט איראניים. בתי זיקוק אירופיים שבעבר עיבדו 600,000+ bpd של נפט גולמי איראני נותקו לחלוטין.
- סנקציות פיננסיות - הבנק המרכזי של איראן ובנקים איראנים גדולים לא נכללים במערכת העברת ההודעות SWIFT, וחוסמים את רוב העסקאות הפיננסיות הבינלאומיות. נכסים איראנים בבנקים אירופיים הוקפאו.
- כינויים של IRGC - חיל משמרות המהפכה האיסלאמי שהוגדר כארגון טרור, מקפיא נכסים ומפליל כל ישות אירופית העושה עסקים עם חברות הקשורות למשמרות המהפכה.
- הגבלות טכנולוגיה - איסורי ייצוא על טכנולוגיה דו-שימושית, רכיבי מזל"ט, מערכות הנחיית טילים וחומרים שעלולים לתרום להעשרה גרעינית.
- סנקציות פרטניות - הקפאת נכסים ואיסורי נסיעה על מאות פקידים איראנים, מפקדים צבאיים ואנשי עסקים הקשורים לתוכנית הגרעין, לפיתוח טילים ולהפרות זכויות אדם.
האכיפה מוטלת על הרשויות הלאומיות בכל מדינה חברה באיחוד האירופי, מה שיוצר טלאים לא אחיד. גרמניה, צרפת והולנד מקיימות מנגנוני אכיפה חזקים, בעוד שלכמה מדינות חברות קטנות יש פחות יכולת לזהות ולמנוע התחמקות מסנקציות.
השפעת הסנקציות על איראן
סנקציות אירופאיות, בשילוב הצעדים הנרחבים יותר של ארה"ב, גרמו לנזק כלכלי חמור לאיראן. ההשפעות המצטברות כוללות:
קריסת יצוא הנפט: יצוא הנפט הגולמי של איראן ירד משיא של 2.5 מיליון בסיס ליום ל1-1.3 מיליון בסיס מוערך, כאשר כמעט כל היצוא שנותר הולך לסין בהנחות של 20-30% מתחת למחיר השוק. ההכנסות מנפט - באופן היסטורי 40-60% מההכנסה הממשלתית - ירדו ביותר ממחצית.
הרס מטבעות: הריאל האיראני איבד יותר מ-80% מערכו מול הדולר האמריקני בשוק הפתוח, מה שמניע אינפלציה שעולה רשמית על 40% אך ככל הנראה גבוהה יותר עבור מזון ומוצרי צריכה. המחיר של מוצרים בסיסיים גדל פי שלושה או פי ארבעה עבור איראנים רגילים.
ירידה תעשייתית: מנותקת מטכנולוגיה אירופית, חלקי חילוף והשקעות, התעשיות האיראניות ממכוניות ועד פטרוכימיה חוו התכווצות משמעותית. תחזוקת המטוסים הפכה להיות קריטית, כאשר צי התעופה האזרחית המזדקן של איראן לא בטוח יותר ויותר בגלל חוסר יכולת להשיג חלקים מאושרים.
עם זאת, איראן הוכיחה יכולת הסתגלות להפליא. רשתות התחמקות מסנקציות המערבות חברות פגז, העברות נפט מספינה לספינה, עסקאות מטבעות קריפטוגרפיים ומתווכים שותפים באיחוד האמירויות, טורקיה ומרכז אסיה ממשיכות לספק לטהרן קווי חיים כלכליים שהסנקציות אינן יכולות לנתק במלואן.
פגיעות האנרגיה של אירופה
בעוד שאירופה אינה מייבאת ישירות נפט איראני תחת סנקציות, ביטחון האנרגיה שלה מושפע עמוקות מאי-יציבות המפרץ. האיחוד האירופי מייבא כ20% מהנפט הגולמי שלו ו-15% מה-LNG שלו מיצרני המפרץ הפרסי, בעיקר ערב הסעודית, עיראק וקטאר. אספקה זו עוברת דרך מיצר הורמוז - נקודת חנק שהשיבוש שלה יקפיץ את מחירי האנרגיה העולמיים ללא קשר למקור הישיר של אירופה.
משבר הגז הרוסי בשנת 2022 לימד את אירופה שיעורים כואבים על תלות באנרגיה. היבשת הוציאה מעל 800 מיליארד דולר על אמצעי אנרגיה חירום, בנתה מסופי יבוא LNG במהירות חסרת תקדים והאצה את פריסת האנרגיה המתחדשת. מאמצים אלה שיפרו את חוסן האנרגיה האירופית, אך הפרעה באספקת המפרץ עדיין תגרום לכאב כלכלי משמעותי באמצעות השפעות העברת מחירים גלובליות.
חולשות האנרגיה באירופה כוללות:
- רגישות למחירי LNG - אירופה מתחרה כעת באסיה על מטענים של LNG, וכל הפחתת אספקה מזניקה את המחירים עבור כל הקונים
- תלות בזיקוק - בתי זיקוק באירופה מוגדרים עבור ציונים גולמיים ספציפיים, ומעבר למקורות חלופיים דורש זמן והשקעה
- תחרותיות תעשייתית - תעשיות אירופיות עתירות אנרגיה כבר מתמודדות עם עלויות גבוהות יותר מאשר מתחרות בארה"ב או באסיה; עליות מחירים נוספות עלולות לגרום לדה-תיעוש
- העברת אינפלציה - מחירי האנרגיה עוברים לעלויות המזון, התחבורה והייצור, ומציתים מחדש את האינפלציה שהבנקים המרכזיים נאבקו כדי לשלוט בה
צל JCPOA
ההסלמה הנוכחית של הסנקציות רדופה על ידי רוח הרפאים של תוכנית הפעולה המשותפת המקיפה (JCPOA), הסכם הגרעין משנת 2015 שהאיחוד האירופי דגל בו וארה"ב פרשה ממנו ב-2018. דיפלומטים אירופאים השקיעו הון פוליטי עצום ב-JCPOA, ורואים בו הוכחה יותר מאשר הוכחה לכך שהתנהגות כלכלית איראנית יכולה לשנות יותר מאשר הוכחה לכך שהלחץ האיראני יעיל יותר.
התמוטטות ה-JCPOA וההסלמה שלאחר מכן לסכסוך צבאי מייצגים כישלון אסטרטגי לדיפלומטיה האירופית. בריסל מוצאת את עצמה כעת מיישמת את עצם הסנקציות שלטענתה יהיו מנוגדות לתועלת, בעוד שהמסגרת הדיפלומטית שהיא העדיפה נמצאת בהריסות. היסטוריה זו צובעת את המעורבות האירופית - נותרה מחוז בחירה משמעותי בבירות אירופה הרואה בחזרה למשא ומתן עדיפה על פני לוחמה כלכלית ללא הגבלה.
אתגרי הלכידות הקואליציונית
שמירה על אחדות הסנקציות של האיחוד האירופי דורשת מאמץ פוליטי מתמשך. מספר קווי שבר מאיימים על הלכידות:
מדינות דרום אירופה עם עלויות אנרגיה גבוהות יותר וכלכלות חלשות יותר נושאות בנטל סנקציות לא פרופורציונליות. יוון, איטליה וספרד - יבואניות משמעותיות מבחינה היסטורית של נפט איראני - עומדות בפני לחץ כלכלי לבקש ויתורים או פטורים. הונגריה הטילה ספק בפומבי במסגרת הסנקציות, אם כי היא לא חסמה החלטות קונצנזוס.
חברות אירופאיות מתמודדות עם חיסרון תחרותי כאשר מתחרים סיניים, הודים וטורקים ממשיכים לסחור עם איראן. הטווח החוץ-טריטוריאלי של הסנקציות של ארה"ב - המענישות כל ישות שעושה עסקים עם איראן ללא קשר ללאום - הרגיז במיוחד, ואילץ חברות אירופאיות לבחור בין השווקים האירניים והאמריקאיים.
אאוטלוק אסטרטגי
לדילמת הסנקציות-אנרגיה של אירופה אין פתרון נקי. הסנקציות נחוצות כדי לשמור על אמינות הקואליציה ולהטיל עלויות על התוכניות הצבאיות של איראן. אבל הם גם תורמים לאי היציבות שמאיימת על אספקת האנרגיה הדרושה לאירופה. הדינמיקה המעגלית הזו - סנקציות שמזינות סכסוך, אנרגיה מאיימת על סכסוכים, חוסר ביטחון אנרגטי המערער פתרון הסנקציות - תימשך כל עוד הסכסוך נמשך.
לעת עתה, בריסל שומרת על הסנקציות תוך השקעה רבה בגיוון אנרגיה. כל מסוף LNG חדש, כל ג'יגה וואט של קיבולת מתחדשת, וכל שיפור יעילות מפחיתים את הפגיעות של אירופה לשיבושים במפרץ ומחזקים את יכולתה להחזיק בלחץ כלכלי על טהראן. המירוץ בין סיבולת סנקציות לחוסן אנרגטי עשוי לקבוע בסופו של דבר את השפעתה של אירופה על האופן שבו הסכסוך הזה מסתיים.